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Mit dem „Gesetz über digitale Märkte“ (Digital Markets Act, nachfolgend DMA) hat die EU Neuland in der Regulierung der Digitalwirtschaft betreten. Mit dem Gesetz über Digitale Märkte (DMA) sollen bisher von großen Tech-Konzernen dominierte digitale Märkte u. a. fairer und wettbewerbsfähiger werden. Gatekeeper bestimmen aufgrund ihrer Bedeutung und Größe potentiell autonom die Regeln dieser Märkte.
Kommission als einzige Durchsetzungsbehörde des DMA
Durch die neuen Regeln soll die Offenheit wichtiger digitaler Märkte gewährleistet und dabei der Bedeutung der Gatekeeper als kaum umgängliches Zugangstor zwischen Unternehmen und Endnutzern Rechnung getragen werden. Insbesondere soll die Festsetzung unfairer Bedingungen gegenüber Unternehmen und Endnutzern durch Gatekeeper verhindert werden. Die Europäische Kommission ist in den letzten Jahren zwar mit verschiedenen Kartellrechtsverfahren gegen u.a. Google, Amazon, Facebook/Meta, Apple und Microsoft vorgegangen. Teilweise wurden Rekordbußgelder verhängt wie etwa die Geldbuße von EUR 2,42 Mrd. im Fall „Google Shopping“. Mit dem bisherigen Regelwerk war es aber kaum möglich, auf die Entwicklungen der sich rasant entwickelten Digitalwirtschaft zu reagieren.
Viele EU-Mitgliedstaaten hatten während des Gesetzgebungsverfahren gefordert, dass auch die Mitgliedstaaten die Befugnis erhalten sollten, den DMA durchzusetzen. Letztlich ist aber nun gemäß DMA nur die Europäische Kommission durchsetzungsbefugt.
Bundeskartellamt setzt § 19a GWB durch
Im deutschen Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen wurde bereits Anfang 2021 durch die 10. GWB-Novelle (GWB-Digitalisierungsgesetz) eine Regelung zur Begrenzung der Marktmacht von sog. Gatekeepern eingeführt. Der neue § 19a GWB sieht neue, weitreichende Eingriffsbefugnisse für das Bundeskartellamt gegenüber „Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung für den Wettbewerb“ (sog. superdominante Unternehmen) vor. § 19a GWB weist große Ähnlichkeiten zum DMA auf, es gibt aber auch maßgebliche Unterschiede. Insbesondere der Adressatenkreis ist weiter und die Verhaltenspflichten sind nicht wie im DMA als abschließender Katalog, sondern als Regelbeispiele ausformuliert.
Das Bundeskartellamt hat bereits eine „Superdominanz“ von großen Digitalunternehmen festgestellt und Verfahren eingeleitet (siehe Liste_Verfahren_Digitalkonzerne.pdf (bundeskartellamt.de)) und auch die Kommission hat im September dieses Jahres Alphabet, Amazon, Apple, ByteDance, Meta und Microsoft als die ersten sechs Gatekeeper benannt. Diese Unternehmen haben nun sechs Monate Zeit, um sicherzustellen, dass ihre 22 ausgewiesenen Kernplattformdienste vollständig mit dem DMA übereinstimmen.
Wie läuft das Zusammenspiel?
Vor dem Hintergrund dieser beiden Regelungsregimes stellt sich die Frage, wie das Zusammenspiel von DMA mit der Europäischen Kommission als einzige Durchsetzungsbehörde und dem durch das Bundeskartellamt als Durchsetzungsinstrument zur Verfügung stehende § 19a GWB in der Praxis funktioniert.
Der DMA schließt eine weitergehende Regulierung von Gatekeepern durch die Mitgliedstaaten aus. Das Kartellrecht und dazu gehört § 19a GWB nach herrschender Auffassung, wird durch den DMA nicht ausgeschlossen. Jedoch gilt dies nur, sofern es gegenüber anderen Unternehmen als auf Gatekeeper angewendet oder Gatekeepern zusätzliche Verpflichtungen auferlegt. Der DMA hat also eingeschränkte Verdrängungswirkung betreffend der Unternehmen, die die Kommission als Gatekeeper benannt hat und betreffend der für diese Unternehmen geltenden Vorgaben des DMA. § 19a GWB bleibt somit von Relevanz, wenn es um Verhalten geht, dass nicht von dem Pflichtenkatalog gemäß DMA umfasst ist oder keine Einstufung als zentraler Plattformdienst durch die Kommission vorliegt.
Unterstützung bei der Durchsetzung des DMA durch deutsche Behörden nach DMA
Obschon die Kommission die alleinige Durchsetzungsbefugnis für den DMA hat, werden mitgliedsstaatliche Behörden mit eingebunden. Die Einbindung erfolgt differenziert nach Kartellbehörden und anderen nationalen Behörden.
Einbindung von u.a. Datenschutzbehörden
Hinsichtlich anderer nationaler Behörden regelt der DMA, dass keine Entscheidungen getroffen werden dürfen, die Beschlüssen der Kommission zuwiderlaufen. Außerdem sollen Kommission und die Behörden eng zusammenarbeiten und die Kommission kann mitgliedsstaatliche Behörden zu Angelegenheiten im Kontext der Anwendung des DMA konsultieren. Zunächst einmal bestätigt der DMA den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen Kommission und nationalen Behörden, aber damit geht keine Untersuchungskompetenz für Verstöße gegen den DMA für sonstige nationale Behörden einher. Die Kommission kann diese Behörden, wie etwa eine Datenschutzbehörde, aber konsultieren und gemeinsam ausloten, wie datenbezogene Verpflichtungen des DMA durch einen Gatekeeper umzusetzen sind.
Unterstützung durch das Bundeskartellamt
Hinsichtlich Kartellbehörden sieht der DMA spezielle Regelungen für die Unterstützung vor. Dies bezieht sich auf die Koordination zwischen Kommission und nationalen Kartellbehörden. Die Koordinationsregelung ist erforderlich, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Mitgliedstaaten keine eigenständige Gatekeeper-Regulierung vornehmen dürfen, jedoch das europäische und deutsche Kartellrecht prinzipiell anwendbar bleibt.
Die Kommission kann Kartellbehörden außerdem bei DMA-Marktuntersuchungen einbinden und räumt den nationalen Kartellbehörden die Möglichkeit ein, Verstöße gegen den DMA zu untersuchen. Der DMA räumt aber nur der Kommission Untersuchungsbefugnisse ein, so dass es einer nationalen Regelung bedarf. Die Kommission muss vor Einleitung von Untersuchungsmaßnahmen informiert werden und kann diese jederzeit an sich ziehen. Außerdem sind es lediglich Voruntersuchungen, das eigentliche Verfahren muss die Kommission führen.
11. GWB-Novelle und DMA: Untersuchung durch BKartA und Förderung der privatrechtlichen Durchsetzung
Durch die am 7. November dieses Jahres in Kraft getretene 11. GWB-Novelle wurden in Deutschland die Weichen gestellt, damit DMA-Verstöße durch das Bundeskartellamt untersucht werden können. Der neue § 32g GWB räumt dem Bundeskartellamt Ermittlungsbefugnisse zur Untersuchung möglicher DMA-Verstöße durch bereits benannte Gatekeeper ein.
Die 11. GWB-Novelle vereinfacht die privatrechtliche Durchsetzung des DMA in Deutschland und erhöht somit das Durchsetzungspotential durch Privatkläger. Kläger können daher Schadensersatz- oder Unterlassungsklagen erheben und einstweiligen Rechtsschutz beantragen. Praktisch wichtig ist u.a. die weitgehende Gleichstellung zum Kartellschadensersatzrecht, insbesondere auch mit Blick auf die Bindungswirkung von Entscheidungen der Kommission und Europäischer Gerichte in Schadensersatzverfahren wegen Verstößen gegen Verhaltenspflichten im DMA.
Fazit
Die Überlappung von DMA und §19a GWB bedeutet, dass sowohl die Europäische Kommission als auch das Bundeskartellamt jeweils erweiterte Möglichkeiten haben, gegen große Marktmächte im Digitalbereich einzuschreiten. Im Kontext des DMA wird die Kommission von nationalen Behörden wie dem Bundeskartellamt wirksam unterstützt werden. Die private Kartellrechtsdurchsetzung des DMA wird voraussichtlich eine gewichtige Rolle einnehmen.
Ihr Ansprechpartner
Rechtsanwalt Dr. Nils Ellenrieder, LL.M. (Edinburgh)
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